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加強和完善我國農業補貼政策的若干建議
發布時間: 2012-2-8 15:33:08 來源: 國研網
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    內容摘要:現階段我國構建以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業補貼政策框架體系,必須注重創新農業補貼支持機制,探索新形勢下強農惠農的新思路、新方式和新途徑。本報告建議,要積極探索建立重要農產品價格穩定機制,對玉米試點實施穩定價格帶措施;對大豆、油菜籽等重要農產品試點實施差價補貼政策;研究設計針對重要產品、關鍵環節的專項補貼措施;進一步完善現行補貼政策的機制與操作辦法,增強政策的針對性和有效性。

  關鍵詞:農業補貼,政策,穩定價格帶,差價補貼

  按照“量力而行、循序漸進;明確指向、突出重點;市場導向、遵循規則;協調配套、提高效能”的原則,現階段我國構建以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業補貼政策框架體系,必須進一步創新農業補貼支持機制,探索新形勢下強農惠農的新思路、新方式和新途徑。為此,我們建議:

  一、積極探索建立重要農產品價格穩定機制

  在全球農產品日益能源化、金融化背景下,如何保持我國糧食等重要農產品市場與價格的基本穩定,對管理通脹預期、促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定意義重大。

  建議對重要農產品實行穩定價格帶措施,其基本作用機制為,當市場價格低于政府確定的最低保證價格時,為維護農民利益、保護農民生產積極性,政策執行機構按照最低保證價格掛牌收購農民交售的農產品;當市場價格高于最高干預價格時,為保證市場平穩運行,政策執行機構將農產品儲備投放市場,增加供給、平抑價格;當市場價格處在穩定價格帶以內,政府對價格不采取干預措施,由市場機制自發調節價格(下圖)。如政府掌握的儲備不足,可以通過緊急進口等措施增加市場供給,使價格穩定在可控范圍內。

  農產品穩定價格帶制度

  目前玉米作為飼料以及糧食深加工原料,國內購銷市場化程度較高。特別是在國際市場,由于美國40%以上的玉米生產量用于燃料乙醇生產原料,玉米價格已經與石油價格緊密相關,對國內市場價格影響顯著,使近年來玉米價格波動頻繁,對其他糧食產品以及養殖、食品等下游產品市場影響巨大,保持市場穩定的任務十分艱巨。因此,建議以東北主產區的玉米作為試點,研究設計玉米穩定價格帶制度。設計要點為:

  第一,合理確定玉米調控價格水平。統籌考慮經濟發展、消費者以及下游養殖業承受能力和玉米成本收益等因素,合理確定玉米的最低保證價格和最高干預價格。要注重與市場調節機制有機結合,充分發揮市場配置資源的基礎性作用,保持政策的基本穩定。

  第二,抓緊建立糧食等農產品價格預警系統。建議以國家發改委價格監測系統、農業部全國農產品批發市場價格、中儲糧總公司原糧收購價格等信息為基礎,建立中國糧食等主要農產品價格預警監測信息系統[①這可以作為整個價格支持措施的基礎技術支撐。將該系統的市場價格信息,作為啟動或退出國家政策性收購的依據,改進和完善當前仍帶有隨意性的政策啟動機制。]。及時發布價格預警,合理引導市場預期。

  第三,明確政策執行主體。最低保證價格收購與價格平抑調控互為一體,建議由同一政策執行主體承擔。

  第四,建立糧食等重要農產品調控儲備。借鑒目前糧食專項儲備、政策性臨時儲備的經驗,探索建立重要農產品調控儲備,專門用于穩定市場。需要注意的是,調控儲備量不宜掌握過多,避免形成市場不穩定預期,加劇市場波動。

  建議采取市場化方式收購重要農產品的調控儲備。即在市場價格處于穩定價格帶以內時,政府指定的政策執行主體在一定期限內,根據國家質量標準要求,按市場價格掛牌收購,完成儲備收購計劃即退出。收購執行情況、進度監控、執行監管、審核驗收等程序可參照目前“最低收購價執行預案”相關規定;收購費用包干使用,保管費用補貼、貸款利息補貼由中央財政負擔。如果市場價格處于穩定價格帶以內,但處在相對高位運行,可以設定收購最高限價。當市場價格高于收購最高限價時,暫停調控儲備收購,待農產品價格回調至最高限價以下再行收購,防止收購進一步推動價格高位上揚。

  第五,政策執行的監督。執行穩定價格帶制度,難點在于按市場價格掛牌收購的監管。建議在啟動調控儲備收購時,按啟動前若干天(如7~10天)市場平均價掛牌收購,保持該價格水平不變;此后,則按照市場平均價格掛牌收購,收購進度在一個周期執行后即上報。

  二、穩妥推進差價補貼措施試點

  由于大豆、油菜籽國內供需缺口較大,進口依賴嚴重,對外開放度高,現行臨時收儲措施的托市保價效果較為有限,難以有效保護農民利益。對大豆、油菜籽等油料產品的托市調控應把握好如下幾點,第一,必須充分考慮其國內產需缺口大、對外開放度高的特點,注意防止出現進口抵消調控效果的“漏損效應”;第二,要盡可能減少對市場機制的扭曲;第三,補貼應合理適度,既要保護農民利益,又要財政能夠承受;第四,要利用冬閑田資源,既鼓勵擴大油菜生產,又避免與糧爭地;第五,要符合加入WTO的承諾。

  因此,建議對東北主產區的大豆、長江中下游等主產區的油菜籽試點實施差價補貼措施。亦即,政府預先確定大豆、油菜籽的目標價格,農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時,按兩者之間的差價給予農民補貼;若市場價格高于目標價格,則不啟動該政策。政策試點設計的要點為:

  第一,制定目標價格。其基本原則是,補償大豆、油菜籽等農產品生產成本,使農民獲得合理收益。

  第二,統一核定差價。目標價格與市場價格之間的差價,由國家根據當年大豆、油菜籽收獲季節平均市場價格統一核定,一年一定。

  第三,確定補貼資金的總量。原則上,大豆、油菜籽差價補貼資金總額,等于生產量乘以差價。但該補貼屬于不可免除的“黃箱”政策,需遵守WTO農業補貼規則,因此對差價補貼資金應實行總量控制。若測算的差價補貼資金需求總額超過WTO微量允許補貼空間,則應以微量允許空間為上限。

  第四,包干分配、直補到戶。按照補貼資金總量控制、分省縣包干、直補到戶原則,國家按有關省份近3年平均產量比例關系實行包干分配,各省再包干分配到縣(市)。農戶通過已有的直接補貼或良種補貼發放渠道,按照補貼資金與大豆、油菜籽種植面積掛鉤方式,據實領取補貼資金,并張榜公示,接受監督。

  如果試點取得成功,建議逐步推廣到水稻以及具有類似特點的棉花、食糖等農產品,探索建立目標更加清晰、作用更加直接、操作更加簡便、效果更加顯著的新型農業價格支持與補貼政策體系。

  三、研究設計針對重要產品、關鍵環節的專項補貼措施

  第一,水稻專項補貼。建議以水稻作為試點,抓緊研究與農民種稻面積或交售商品糧數量掛鉤的水稻專項直接補貼?煽紤]采取如上所述的差價補貼,或價外加價[②即在水稻最低收購價基礎上,另外加價補貼農民。具體操作方式有待進一步探索設計。]等辦法,與已有的最低收購價、種糧補貼相配套,建立鼓勵水稻生產的政策支持新機制,緩解水稻供需緊張矛盾。

  第二,專業農戶補貼。對糧食主產區經營耕地面積在一定范圍內(如30畝~150畝),且主要從事糧食生產的農戶,按糧食實際種植面積給予補貼。種植規模較大的商業化農戶(如150畝以上),由于能夠獲得高于平均水平的利潤,因此不納入補貼范圍。

  第三,農業信貸利息補助。建議采取項目申請的方式,對專業農戶用于農田水利等基礎設施建設自主投資,給予定額的直接投資補助;對商業化種糧大戶,給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。

  第四,農業環保補貼。以糧食主產區的專業農戶為補貼對象,對采用資源節約、環境友好生產方式[③例如,使用有機肥或根據測土配方施肥,減少農藥使用量等。]導致的損失給予一定補貼。

  四、進一步完善現行補貼政策措施

  對目前正在實施的最低收購價、臨時收儲,以及糧食直補、農資綜合補貼等措施,要在系統評估政策綜合效果、總結存在問題的基礎上,進一步完善政策機制與操作辦法,增強政策的針對性和有效性。

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  糧食最低收購價政策實施以來,在保護和調動農民種糧積極性,促進糧食增產、農民增收,維護糧食市場穩定、保障國家糧食安全等方面發揮了極其重要的作用,取得了顯著成效。但面對最低收購價政策調整及執行過程出現的新情況與新問題,必須高度重視,抓緊完善。

  第一,市場機制被弱化,糧食市場政策化趨向逐步增強。一方面,國家近年連續大幅度提高糧食最低收購價格水平,市場化的價格形成機制受到一定程度的抑制;另一方面,國家通過最低收購價等干預性收購掌握了市場上的大部分糧源,糧食市場供應依賴于政策性糧源的拍賣,形成了政府調控政策主導著糧食市場基本走向的格局。

  第二,最低收購價政策的“溢出效應”引發不合理的市場預期,可能加劇糧食市場波動的風險。如近幾年連續提高小麥和稻谷的最低收購價格,形成了糧價“只漲不跌”的市場預期,改變了農戶、糧食購銷企業、加工企業等主體的行為,農戶惜售心理日益增強、售糧節奏出現明顯變化,購銷企業因為有最低收購價格托底敢于囤積居奇、待價而沽。而市場上的糧食流通量大幅度減少,導致加工企業對政策性糧源依賴加重,市場對調控政策變化越來越敏感,極容易引起恐慌性搶購等不利于糧食市場穩定的行為。

  第三,2009年玉米臨時收儲以及2010年小麥與早秈稻最低收購價政策的設計,將單一執行主體調整為多元主體。其目的在于增強托市機制,減少托市收購對市場的扭曲作用。但政策實際執行表明,多元主體確實有利于強化托市機制,支撐糧價上行,但并沒有減少市場扭曲,反而在一定程度上增加了對市場的控制,增強農民和下游企業的不穩定預期,提高政策執行與監督成本,增加宏觀調控的復雜性。特別是,由于各個托市收購主體性質不一、出發點不同[④部分參與最低收購價收購的經營性企業,本質上以利益最大化為目標,與政府保護農民利益、維護糧食市場穩定的目標存在根本性沖突。這些企業參與政策性托市收購,就可以利用政策優勢及自有資金實力,增強掌控糧源與市場控制的能力,獲取更大利潤。],加之缺乏相應的配套監管約束及懲處機制,使政策執行容易變形走樣,形成逆向調控效應。

  完善最低收購價政策,必須把握以下幾點:

  第一,合理確定最低收購價格水平。必須統籌考慮國內糧食生產成本、利潤水平、市場供求、不同品種之間比價及國際市場價格等因素,合理制定小麥、稻谷的最低收購價格。應逐步提高最低收購價格水平,保證最低收購價提價幅度高于糧食生產成本上漲幅度。

  第二,堅持實行單一政策執行主體。必須保證托市收購和價格平抑等國家糧食調控政策執行主體的同一性和唯一性,堅持實行單一政策執行主體,明確執行主體的權責利,防止多元主體帶來的利益爭奪與責任推諉。建議充分發揮中央儲備糧垂直管理體系具有政令暢通、步調一致、雷厲風行的體制優勢以及管得好、調得動、調得快、用得上的保障能力與執行能力,將國家可調用的調控糧源集中納入垂直管理體系的直接控制之下,提高政策執行效率。

  第三,實現政策的啟動與退出的制度化與規范化。加快建立制度化的政策啟動與退出機制。如果新糧上市期間,市場平均價格低于國家規定的最低收購價格,即啟動最低收購價收購。當市場價格回升至最低收購價格水平之上,則要求政策執行主體必須自動停止或及時退出收購。必須加快建立健全責任追究制度和懲處機制,對未能及時退出的政策執行單位追究責任并予以嚴厲的經濟處罰。

  第四,適度控制收購數量。如果最低收購價收購量達到市場流通商品量的30%~40%,有關部門應及時發出預警信號。結合市場價格走勢等情況,放緩或退出最低收購價收購,盡可能地給其他市場主體預留足夠的商品糧,增加大型糧食企業壟斷余留糧源和掌控糧價話語權的難度,消除部分企業搶購或囤積的動機。

  政策操作要求,一是確定委托收儲庫點,按照有利于保護農民利益、有利于糧食安全儲存、有利于監管、有利于銷售的原則,由政策執行主體自主選擇具有一定資質和條件的委托收儲庫點及延伸收購點。二是加強對委托收儲庫點資金和糧食的監督與管理,加大對政策執行中違規違紀處罰力度。三是提高為農民售糧服務的能力和水平,簡化程序、降低農戶售糧成本,使小農戶從最低收購價政策中獲益。

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  2009年,采取多元主體參與臨時收儲措施,通過一次性運輸費用補貼,鼓勵和引導糧油加工企業到東北產區收購玉米、大豆,在南方油菜籽產區收購油菜籽。政策執行結果表明,部分參與臨時收儲的經營性企業,以盈利為目的,在市場價格低于臨時收儲價格時,并不進行托市收購,多是徘徊觀望;而當市場價格回升到臨時收儲價格之上時,為獲取國家的費用補貼紛紛抬價搶購,進一步推動價格快速上漲,形成逆向調控效應。由于流向多元主體的臨時收儲糧食,糧權不屬于國家,一定程度上削弱了國家宏觀調控能力。特別是玉米,在2010年價格持續上漲的情況下,個別托市企業減緩銷售進度、囤積待漲,加劇糧價的異常波動。

  進一步改進和完善臨時收儲措施,首先,必須堅持“單一”政策執行主體政策,避免多元主體分化政策效果;其次,建立制度化的政策啟動與退出機制,防止政策操作的隨意性;第三,探索建立臨時收儲與調控儲備一體化操作機制,強化政府宏觀調控能力。具體操作可以參考最低收購價政策。

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  對今后新增的直接補貼,要建立與農民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關鍵是,抓緊建立“農業補貼基礎信息管理系統”。該信息系統包含全國各個農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據,能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。有關部門應充分應用衛星遙感等現代信息技術,結合農戶承包地登記、確權及農業普查等工作,率先在糧食主產區建立以農戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫和土地空間信息管理系統,為今后開展各類政策性補貼、農業保險、糧食估產等工作奠定技術基礎。

  要進一步加強和完善現行補貼政策。要著力解決由于信息不對稱、操作不規范、權力尋租等所導致的政策漏損和溢出效應。要進一步完善補貼操作辦法、加強政策執行的監督與管理,加大對違規違紀行為的處罰力度,確保農民成為真正的受益主體。

  第一,糧食直補。為保持政策的連續性,從實際效果出發,建議將其轉變為脫鉤補貼,納入“綠箱”直接收入支付,為“黃箱”補貼實施保留政策空間。同時,要進一步增加糧食直補資金總量。

  第二,農資綜合補貼。按照“價補統籌、動態調整、只增不減”原則,實施動態調整機制,新增補貼資金重點向糧食主產區傾斜,著力提高主產區種糧農民的補貼強度。對生產的激勵作用,關鍵要盡快實現補貼與實際種植面積掛鉤。

  第三,良種補貼,F階段暫不宜增加補貼品種,建議著力提高重點品種的補貼強度,逐步取消差價供種的補貼方式,全部采用直接現金補貼農戶的辦法,盡快與實際種植面積有效掛鉤。

  第四,農機具購置補貼。充分考慮農機具存量結構與分布,補貼資金向農機動力不足的糧食主產區傾斜。完善補貼操作辦法,探索申請補貼、選機購機、補貼報銷相互分離的操作方式,切實加強補貼執行的管理和監督。

  第五,畜產品(生豬、奶牛)養殖補貼。改革目標為“反周期補貼”,特別是在價格較低時,切實穩定生產者收益,要防止補貼政策導致供給和價格波動。

  第六,農業保險保費補貼。一是,采取差異化補貼方式,適度提高對糧食主產區、中西部財力困難地區以及重點糧食品種的中央財政保險保費補貼比例。將原來由農戶承擔農業保險保費部分調整為中央財政新增農業補貼資金(如農資綜合直補)代為繳納。二是,保費補貼范圍局限于主要農作物保險(或加上少數重點養殖業保險),重點是高風險、低收益的作物品種,如糧油作物。對高風險、高收益的品種,如特色水果、花卉苗木等,應鼓勵采取商業保險。三是,將種糧大戶轉入土地納入農業保險保費補貼范圍。四是,承擔保費補貼的保險業務機構由地市級政府(或省級政府)統一確定,并要求基層政府將農業保險保費補貼宣傳資料及保險合同發放至每個農戶手中。五是,加強對保險機構災后理賠的監督與管理。六是,加快建立國家再保險機構,對從事農業保險業務的再保險費用給予補貼或優惠。

 。ū緢蟾嫦祰鴦赵喊l展研究中心招標課題“中國工業化中期階段農業補貼制度與政策選擇”研究成果之一,課題負責人:程國強)

來源:國研網   作者:程國強

 


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